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构建高等职业教育质量保障体系的举措研究

钱丽云 刘任熊[摘要]在我国职业教育发展进入黄金期之际,我国高等职业教育质量保障体系还存在主体发力不均等、保…

构建高等职业教育质量保障体系的举措研究

钱丽云 刘任熊

[摘要]在我国职业教育发展进入黄金期之际,我国高等职业教育质量保障体系还存在主体发力不均等、保障维度效度不匹配、内外保障系统有“温差”等问题,尚不能完全保障高等职业教育充分满足人民群众需要。文章提出安稳经费保障这根“定海针”,以经费保障强基;锁牢院校治理这把“保险栓”,凭院校治理铸魂;擦亮质量年报这张“金名片”,用质量年报显内涵;用好诊断改进这张“新处方”,借诊断改进促规范;揪准教师管理这个“杠杆器”,向教师管理要效益;用足理论研究这个“助推器”,靠理论研究提层次这六条举措,构建高等职业教育质量保障体系。

[关键词]高等职业教育;质量保障体系;举措

[作者简介]钱丽云(1980- ),女,江苏海安人,江苏经贸职业技术学院,助理研究员;刘任熊(1978- ),男,湖南隆回人,江苏经贸职业技术学院,副研究员。(江苏 南京  211168)

[基金项目]本文系2019年江苏省社会科学基金项目“人工智能时代高职教育教学方式创新研究”(项目编号:19JYD002)、江苏经贸职业技术学院2019年重点课题“基于江苏省‘双高高职院校的专业链与产业链对接机理及实现路径实证研究”(项目编号:JSJM19005)和江苏经贸职业技术学院2019年課题“工匠精神视域下高职院校教学秘书职业素养培育策略研究”(项目编号:JSJM19035)的阶段性成果。

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985(2020)14-0045-05

自党的十八大以来,职业教育得到决策层和社会越来越多的关注与重视。2016年12月,李克强总理对推进职业教育现代化座谈会做出批示,要求切实把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置。2019年2月,《国家职业教育改革实施方案》做出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型,具有同等重要地位”的重大论断。2019年12月,在教育部研究制定的《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》中,再次阐明“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分……与普通教育是不同教育类型,具有同等重要地位”。为上述愿景可做注脚的一个事实是,我国高等职业院校数已占高等学校数的“半壁江山”。上述多种迹象表明,“我国职业教育发展进入黄金期”。

近些年来,各级政府放管结合落实管理责任,高职院校依法治校按章程办学,基本建立了院校自治、行业自律、政府监管、社会监督的院校内部质量保证与外部质量评价相协调高等职业教育质量保障体系。但与办人民满意的高等职业教育还存在差距的是,我国高等职业教育质量保障体系尚不够完善,还存在主体发力不均等、保障维度效度不匹配、内外保障系统有“温差”等问题。

当下正是高等职业教育大有作为的新时代,如何进一步完善高等职业教育质量保障体系,为我国高等职业教育持续高质量发展护航?笔者以为,可以从经费保障、院校治理、质量年报、诊断改进、教师管理、理论研究六方面施力,构建更加完善的高等职业教育质量保障体系。

一、安稳经费保障这根“定海针”,以经费保障强基

经费之于教育,像水之于生命,没有充裕的经费保障办不好教育,职业教育更不能建立在一穷二白的基础之上。相较于基础教育,职业教育办学经费法定保障渠道不稳定;相较于普通高等教育,职业教育办学经费来源单一。在我国现行高校管理体制下,来自于各级政府的财政性生均拨款经费(含学费收入),是公办高职院校极其重要的经费来源,换言之,“职业教育经费来源结构多元化,但财政性教育经费仍占主导”。在增强职业教育经费保障力度上,2014年10月,《财政部  教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》起了很好的导向和约束作用。自2015年以来,全国32个省份(含新疆建设兵团,不含港澳台)纷纷出台高等职业教育生均拨款政策文件,在每年度的省级财政预算中对高等职业教育生均拨款做出安排,建立了高等职业院校生均财政拨款保障制度。据《中国教育经费统计年鉴》显示,全国各地高职高专院校生均公共财政预算教育经费支出,总体呈逐年递增趋势,已由2014年的10155.61元增长到2017年的15455.13元,年平均增长率超过15%,高职生均财政拨款不低于12000元的政策目标已达成。

饶是如此,仍需从三点着手,进一步提高高等职业教育经费保障能力。一是建立经费稳定增长机制。一方面,确保全国公办高等职业院校生均财政拨款水平继续保持整体上升趋势,防止高等职业教育生均公共财政预算教育经费支出出现震荡变动甚至出现负增长。另一方面,在高职生均财政拨款不低于12000元的政策目标达成后,在国家层面再设置更高的“刚性”要求,确保高等职业教育经费随国民生产总值增加同步增长。二是继续采用“奖励+激励”的政策“组合拳”,按投入高等职业教育的资金占本省国民生产总值比例进行排名,对高等职业教育投入力度大的省份,加大中央财政转移支付力度,从相对增长速度和绝对量两个层面,逐渐缩小不同省份之间生均财政经费保障水平的地区差异。三是加大省级统筹力度。在同一省域内,由省级政府统筹,指导各设区市,督促相关厅局委办,按隶属关系督促院校主办或主管部门,参照省(教育厅)属高等职业院校标准,逐步提升地市属及行业属高等职业院校拨款水平,逐步消除不同院校之间因隶属关系的身份差异而导致的拨款水平不均等现象。

二、锁牢院校治理这把“保险栓”,凭院校治理铸魂

近年来,各高等职业院校不断完善以章程为核心的现代大学制度,建立以“一章三会”(大学章程、学术委员会、教授委员会、专业建设委员会)为基本架构的内部治理体系,强调治理主体的多元性以及多元治理主体之间的平等性、民主性,推进院校治理能力现代化。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,为未来中国的治理体系和治理能力现代化规划了一个蓝图。高职院校要充分发挥身处中国特色社会主义制度和国家治理体系中的显著优势,坚持改革创新、与时俱进,善于自我完善、自我发展,坚持社会主义办学方向。

锁牢院校治理这把“保险栓”不能一蹴而就,需久久为功。一是深入推进章程制定,探索建立现代大学制度。各地、各有关高职院校认真落实《高等学校章程制定暂行办法》,按照“一校一章程”的要求,加快制定(修订)各具特色的学校章程,省级教育行政部门及时核准发布院校章程,指导各高职院校建立健全依法自主管理、民主监督、社会参与的高等职业院校治理结构,全面提高办学质量和服务经济社会发展能力。二是设立理(董)事会,激发利益相关方的参与积极性。高职院校积极吸收社会力量参与办学,明确利益相关方的权利和责任,设立有办学利益相关方代表参加的理事会或董事会机构,充分发挥校企合作理事会对院校办学重大事项的咨询审议作用。三是优化内部治理结构,扩大二级院系管理自主权,逐步实现校院(系)二级管理。各省应认真贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》,不断深化高等教育改革,落实和扩大高校办学自主权,落实高校独立法人地位。高职院校可从以下几个方面做出探索:探索建设“混合制”、股份制二级院系与生产型实训工厂,引入社会资本和产业元素,吸纳企业、社团等多主体协同育人;实施“最多跑一次”“不见面审批”等改革,优化校内组织机构设置,遵循分布式领导理念,推行校院(系)二级管理体制,实现管理重心下沉;探索大部门制改革,梳理优化合并部门职责,优化校内管理服务流程,提高管理工作效率与效益;强化校内二级机构目标考核和中层干部聘期考核,提升院校内部治理能力和治理水平。

三、擦亮质量年报这张“金名片”,用质量年报显内涵

2011年以来,我国逐步建立国家、省、高职院校定期发布高等职业教育年度质量报告制度,形成了国家、省和院校(企业)三级质量报告发布体系,高等职业教育质量年度报告成为体现高等职业教育高质量发展区域响应的有效表征和我国高职教育主动向社会展示、回应社会关切的重要渠道。近些年来,高职质量年报制度全面落实,全国高职高专校长联席会每年发布《中国高等职业教育质量年度报告》,向全社会公布我国高等职业教育发展的基本状况,对全国高职教育的投入质量、过程质量和结果质量进行详细分析,并以50强的形式对全国高职院校进行单项排名。各省教育行政部门根据教育部要求,组织编写高水平的省级质量年度报告,进一步提高年度质量报告的可读性。各职业院校把发布高等职业教育质量年报,作为展示办学水平、回应社会关切、主动接受群众监督的重要内容和自觉行动。据教育部相关文件通报,公开编制报送院校质量年度报告的高职院校,从2015年的1277所增加到2018年的1352所。2019年,全国高职院校质量年度报告实现了应报尽报。

为让质量年报这张“金名片”含金量更高,还有多招可用。一是大力鼓励企业编制企业年报,发挥企业重要办学主体地位。国务院出台的《关于深化产教融合的若干意见》及各省纷纷出台的关于深化产教融合的实施意见等文件,均要求不断提高企业参与职业教育人才培养的积极性,不断显现企业的办学主体地位。可对编制的企业年报数量和质量做出明确规定,要求规模以上企业对组织职工教育培训、对接职业院校、设立学生实习和教师实践岗位等做法和成效予以描述,引导企业重点从企业资源投入、参与高职教育教学等方面编制企业年报。二是稳步提高质量年报信度效度。保持国家质量年报结构与体例基本稳定,保证所包含的“学生发展、教学改革、政策保障、国际合作、服务贡献、面临挑战”六个部分内容基本涵盖高等职业教育发展的各个方面;固化“计分卡”“学生反馈表”“资源表”“服务贡献表”“落实政策表”“国际影响表”六张数据表指标内涵,使之成为教育行政管理部门进行横向比较与纵向比较的新型管理工具,为展示高等职业教育质量提供定性和定量的依据;建立完善质量年报“三审”制度,通过公开省级报告排名、举行质量年报发布会等方式,引导各省编制报送高质量的省级质量年报,借助省级教育科学研究院、评估数据中心等类智库机构,对辖区内的院校报告和企业报告实行逐级审核把关、进行合规性审查。三是把高职院校质量年报关口前移。省级教育行政部门可以将质量测量口径与范畴再缩小,探究编制所辖市、县、区一级高等职业教育质量年度报告,总结展示本省不同地区高等职业教育质量发展成果;高职院校可尝试建立校、二级院(系)乃至专业层面的三级教育质量年度报告制度,使年度报告发布主体及质量报告内容向各教学单位及办学专业延伸。

四、用好诊断改进这张“新处方”,借诊断改进促规范

自2015年启动职业院校教学诊断与改进工作以来,诊断与改进制度作为一种创新机制,其效果逐步显现,正融入职教战线不断提升质量的自我進化基因序列。近年来,各省相继成立省级诊改工作专家委员会,制订诊改运行实施方案,明确诊改工作推进时间表和工作步骤。至2018年年底,全国成立31个省级诊改专委会,共有29个省份启动了诊改试点,省级试点院校达252所,成立校级诊改工作领导小组的高职院校有787所,形成了国家、省和学校三级诊改工作机制。

“新时代经济社会发展需求呼唤高等教育高质量发展”,借诊断改进促规范,提升治理水平,当是诊断改进工作的应有之义,也是任重而道远的质量自治工作。一是健全组织机构,进一步完善诊改机制。深入落实《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进复核工作指引(试行)》等文件,充分发挥全国职业院校教学工作诊断与改进专家委员会的诊改中枢作用和学校、机关、企业等不同领域专家的作用。二是加强培训指导,进一步普及诊改理论。在前些年成功实操运行的基础上,积极开展诊改研究,汇编理论文章,公开出版专著,形成诊改系列理论。同时,通过承办全国高职高专校长联席会诊改分论坛、开展专题培训等,加强宣传引导。三是鼓励先行先试,进一步推广诊改成功经验。全面总结梳理全国诊改试点院校成功案例,总结推广成功经验,制订高职院校内部质量保证体系建设运行与实施方案,逐渐形成诊改内生动力机制。

五、揪准教师管理这个“杠杆器”,向教师管理要效益

教师、学生是校园的两大主体,高水平师资队伍是培育高素质技术技能人才、提升高等职业教育质量的重要保障。揪准了教师管理这个“杠杆器”,多措并举提升师资队伍建设水平,提升人才培养质量、提高办学效益就能事半功倍。一是继续完善具有职业教育特点的专业技术职务评聘办法。省级层面进一步下放权力,制定科学的评价标准,将教师等专业技术职务评审权下发给高校,逐步落实高等职业院校办学自主权,建立教师分类评价、分类管理和高等学校自主评审、政府宏观管理相结合的职称评审制度,将“双师型”作为高等职业院校教师系列专业技术职务评审的必备条件,鼓励高等职业院校制定和执行反映自身发展水平的“双师双能型”教师标准。二是不断优化“双师型”教师素质结构。国家优质高等专科学校和“双高计划”建设单位要勇立潮头,制定高于国家标准的认定标准。有条件的省份与高职院校制定具有区域或校本特色的“双师素质”专任教师认定标准,多途径、多渠道、多方法提升教师“双师”能力。将“双师型”教师按初、中、高三个等级分类,实行分类认定、动态调整、职业导向,不同等级对教学和专业实践能力的要求依次增强,并且将校外兼职教师也纳入认定范围。三是理顺体制机制增加企业教师来源。推动人事管理制度改革,推行按岗聘用、竞聘上岗。鼓励院校在办学体制机制上创新管理,鼓励各院校引导教师按照自身特点分类发展,将专任教师逐步定位为“教学为主型”“教学科研并重型”“科研为主型”,设定不同的评聘标准分类评聘。四是完善评价标准保障学校用人自主权。制定体现职业教育特色的教师绩效评价标准,实施“工作价值量化评价体系”,细化职业资质、岗位业绩、工作创新和其他贡献四个维度积分标准,探索建立“按需设岗—按岗定责—公开聘用—合同管理—绩效考评—多元激励—优上差下”的人事管理体系。

六、用足理论研究这个“助推器”,靠理论研究提层次

近些年来,各级教育行政部门进一步加强了职业教育科研机构建设,形成了国家、省级、市(地)、校四级研究机构体系。截至2018年年底,设立高等职业教育研究机构的院校达560所,教育专业研究机构全职工作人员为2667人。2016~2018年期间,全国有19个省建立了省级研究机构,高等职业教育研究经费额度达6348.20万元,职教研究成果获省级以上奖励项目达3665项。

与普通高等教育理论研究相比,国内高等职业教育研究起步和形成规模的时间都略晚,高等职业教育研究还存在队伍弱、层次低、成果少等不足,靠理论研究提层次,任重而道远。一是建立健全科研机构,加强标准建设。据统计,2017年、2018年全国设立了高等职业教育研究机构的院校数分别为547所、560所,教育专业研究机构全职工作人员数分别为2515人、2667人。然而,高等职业教育领域从事理论研究的人员大多处于“散兵游勇”状态,缺少平台和团队,单兵作战多,协同研究少。因此,需要组建更多的像浙江省现代职业教育研究中心这样的省级高等职业教育研究机构,形成一批示范性研究基地,打造新型专业智库,形成集聚效应。二是围绕热点问题开展应用研究,引领高职教育创新发展。高等职业教育理论研究应重点围绕专业(群)建设、课程改革、实践教學、终身学习等方面,聚焦专业目录、专业教学标准、课程教学标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范,逐步形成中国特色的职业教育国家标准体系框架。在这方面,宁波卫生职业技术学院牵头完成4项国家专业教学标准制订,是个很好尝试。

高等职业教育系统内部运行状态受多重因素影响,其办学最终成效亦取决于院校、政府、企业、师生、社会等诸多利益相关方的态度与行为。因此,要构建放之四海而皆准的质量保障体系,就目前而言,仍有较大难度。但如把前述六条举措并举,必将对构建完善高等职业教育质量保障体系有所裨益。

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